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​油气行业值得关注的几个营商环境问题|文选

来源:国际石油经济 发布时间:2020-01-22

营商环境是企业生存发展的土壤。2019年,我国相继出台了《外商投资法》和《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》,油气行业将全产业链对外资开放,开放的深度和广度前所未有。但是,从实践看,我国油气企业所处的国内外营商环境仍存在一些问题,亟需引起重视并加以解决。

1、我国油气行业存在的营商环境问题

1.1 现行油气会计准则制约社会资本进入油气勘查开发领域

油气勘探是高风险行业,然而高投入未必有高回报。尽管国家不断放宽油气市场准入,鼓励多种所有制资本投资国内油气勘探开发项目,常规油气勘探开发体制改革率先在新疆启动试点,页岩气也实行了两轮竞争性招标,但进入油气勘探领域的民营企业仍然少之又少。其中一个容易被忽视的因素,就是我国油气会计准则不能适应油气行业高风险特征和投资主体多元化发展需要,已经阻碍了我国油气行业进一步发展。 我国油气会计准则强制采用“成果法”,会对民营企业当期利润和筹融资产生较大影响,影响民营企业进入勘探开发领域的积极性,使得民营企业对油气上游勘探开发浅尝辄止,甚至望而却步。

建议适时在我国企业会计准则中增加“完全成本法”,使之与“成果法”并存,允许中小石油企业采用“完全成本法”分期摊销巨额勘探费用,从而鼓励中小石油企业增加勘探开发投入。

1.2 总体开发方案由审批改为备案制后需加强监管

根据《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》(国发〔2019〕6号),国家发改委取消了石油天然气(含煤层气)对外合作项目总体开发方案审批事项,改为备案制。但是,完全取消审批制将存在一定的潜在风险,有可能再现煤炭乱开、乱挖、乱采的现象。在全球范围内,大多数资源国政府都保留对总体开发方案的审批。

现阶段我国油气勘探开发以三大国有石油公司为主,虽然《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》取消了外资独立进入上游领域的限制,但短期内外商独资进入油气勘探开发领域还存在法律障碍,仍需与三大石油公司合作。

在这种情况下,总体开放方案基本由三大石油公司审批,在审批主体相对单一且为国家石油公司的前提下,审批权的下放不会面临太大的问题。然而,从长期来看,外资能够独立进入上游领域后,国家仍需加强对总体开发方案的把控。

建议对所有石油公司均采用审批制,但应设立审批时限,超过时限则视为批准。同时,政府应在开发实施过程中加强监管。

1.3 天然气体积计量计价不利于推进管网公平开放

我国天然气长期实行以体积计量计价为主,而国际通行的做法是按能量计量计价。随着页岩气、煤制气、煤层气等气源的加入,以及进口气源多样化,我国已形成多气源、多类型和多路径联网的多元化供气格局。多种气源混合进入管网输送与销售,必然导致管道气的技术指标波动,不同气源热值差异较大已成为无法回避的现实问题。

在此背景下,继续以体积计量计价,不但与国际主流的能量计量计价相悖,影响进口天然气的境外采购,而且违背市场公平交易原则,难以适应我国未来天然气大规模开发利用、高质量发展的要求。

2019年5月,国家下发《油气管网设施公平开放监管办法》,提出2年内建立天然气能量计量计价体系。 为科学评价天然气价值,加速天然气利用,建议尽快将我国天然气计价方式由体积计价改为热值计价,推动我国社会经济绿色发展进程。

2、我国石油企业在海外面临的营商环境问题

目前,我国石油企业在海外经营面临着多法律体系、多税务体系和多主权政府监管,营商环境总体欠佳。

以中国石油为例,截至2018年底,中国石油在海外32个资源国管理和运作88个项目,这些项目多集中在南美、中东和非洲等营商环境排名靠后的地区。根据世界银行发布的《2020营商环境报告》,32个资源国中25个国家的营商环境位列60名之后,其中12个国家位列130名以后。从近5年排名变化来看,我国石油企业海外重点资源国的营商环境排名进一步下降。

2.1 双边协定中存在的问题

截至目前,我国已与100多个国家签订了双边投资保护和双边税收协定,这些协定主要适应我国改革开放以后“引进来”的需要,目的是保护我国作为东道国的利益,并不适应“引进来”与“走出去”并重的双向开放格局。

投资便利化的问题最为突出。投资便利化主要指资金的自由结汇、兑换以及人员的进出。目前,多个油气资源国有强制结汇的要求,且对非居民企业在当地开设金融机构有限制性规定。在人员自由进出方面,以土库曼斯坦、哈萨克斯坦、乍得为代表的资源国经常对我国石油企业工作人员拒签,影响项目建设进展。

在双边税收协定方面,中国与部分资源国签订的双边税收协定未能保证企业获得公平优惠的税收待遇。以俄罗斯的亚马尔项目为例,法国道达尔公司的股息预提税率为5%,而同等持股的中国石油则为10%。根据中俄税收协定,持股不低于25%且持股金额不低于8万欧元时,中方股息预提税率才能不超过5%。然而俄联邦法律对外国企业投资国家战略行业的持股比例有限制性规定,中国企业持股比例难以达到25%,无法享受不超过5%的预提税率。

2.2 合法收益保障问题

合法收益保障问题主要是指资源国政府随意修改法律法规对投资者收益造成重大负面影响,或者虽未修改法律法规,但采取的措施实际影响了投资者的收益。间接征收是我国石油企业在境外遇到的最常见的风险之一。

以哈萨克斯坦为例,该国自2010年开始征收原油出口税以来,税率在20~80美元/吨多次调整。当油价在100美元/桶上下时,长期适用40美元/吨的税率;目前油价在60~65美元/桶,反而适用60美元/吨税率。与此同时,哈萨克斯坦将可移动和拆解的钻机列入建筑物(不动产),征收1.5%的财产税,也对我国石油企业海外经营带来重大影响。

另外,苏丹政府近年来在1/2/4区项目超提伙伴份额油,在6区项目强提稠油进炼厂;位于秘鲁、苏丹等国的一些项目到期退出时被要求缴纳巨额弃置费;坦桑尼亚修改油气法,将国家石油公司持股比例从15%~20%提高至25%,并允许政府使用强制手段与外资公司重新谈判或解除合同,这些都对我国油气企业的合法收益造成了重要影响。

2.3 国际仲裁问题

我国与“一带一路”沿线国家的投资保护协定大部分是2000年以前签署的。在我国早期签订的协议中,只允许投资者将有关征收和国有化的争议提交仲裁,且未对补偿标准作出明确规定。

委内瑞拉、伊朗、土库曼斯坦和乍得等国的合同明确规定不接受国际仲裁,而其国内仲裁或判决显失公允,对外国投资存在威胁。截至目前,我国石油企业已有多起海外项目争议提交至国际仲裁庭,但均未有结果。

长期以来,我国奉行“不干涉内政”的外交原则,资源国营商环境的改善主要靠资源国自身的努力。 建议我国相关部门以投资保护协定、税收协定作为切入点,引导沿线国家完善外商投资法律法规,从而推动双边营商环境持续改善。一方面,在双边投资保护协定中加入国民待遇条款和方便劳务、商务人员入境条款,为企业海外投资提供便利。另一方面,尽快修订中俄双边税收协定中的股息预提税税率,降低持股比例25%的限制;逐步与沿线国家商谈双边税收协定,取消或降低持股比例限制,并统一将股息预提税税率降至5%。

对于石油公司而言,应寻求通过多种方式维护作为投资者的利益。一方面,在新签订的油气合同中尽可能引入“法律法规稳定性条款”,规定由于政局变化及法律法规对投资者的不利调整,按照“法不溯及既往”的原则执行,以保护我国石油企业的既得利益。另一方面,在非洲、中东、南美等第三方市场寻求与埃克森美孚、BP、壳牌等国际大石油公司的油气项目合作,借助大石油公司的国际影响力,共同推动资源国营商环境改善。(刘朝全,吴谋远,江河,陈嘉茹  中国石油集团经济技术研究院

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